行政复议决定书（汉政复决字〔2023〕第3号）

行政复议决定书

汉政复决字〔2023〕第3号

申请人：某公司

申请人：何某

被申请人：武汉经济技术开发区（汉南区）邓南街道办事处，住所地武汉市汉南区邓南街，负责人：张大虎，办事处主任。

第三人：武汉经济技术开发区（汉南区）住房和城乡建设局，住所地武汉经济技术开发区东风大道88号，负责人樊友川，局长。

    申请人不服被申请人于2023年6月28日作出的《关于何某信访事项的依法分类程序处理决定书》，于2023年7月19日向武汉市汉南区人民政府申请行政复议，本机关依法予以受理，本案现已审理终结。
    申请人请求：1、请求撤销被申请人对申请人作出的《关于何某信访事项的依法分类程序决定书》（以下简称“决定书”）；2、请求裁决被申请人对决定书中遗漏的且经过被申请人实地勘测的渡泗湖湿地内的约6公里石渣路（含1公里水泥路）、围堰、涵闸、电杆、电线等进行评估并补偿；3、裁决被申请人对决定不予补偿的木船、快艇、电缆、节制阀、电杆、手扶拖拉机等设施进行评估补偿。
    申请人称，申请人于2004年与汉南区邓南街鞋尖村签订渡泗湖项目合同，将位于渡泗湖湿地区域的5496亩水域面积承包给申请人，承包期10年，在承包期满前的2011年8月27日，申请人又与鞋尖村签订渡泗湖承包期为三十年的项目合同，承包期为2011年至2041年止，为此，申请人作了长期的基础设施的规划和投资，分别在渡泗湖湿地内修建了约6公里石渣路（含1公里水泥路）、围堰、涵闸，配套电杆及电线和房屋仓库（房屋已补偿58万元），还添置了木船、快艇、电缆、节制阀、电杆、手扶拖拉机等生产设施。被申请人在申请人第一期承包届满后，向申请人按每亩300元补偿了从2014年起至2017年间的拆除三网的补偿金。
    但被申请人在决定书中，故意回避本复议请求第2项中的约6公里石渣路（含1公里水泥路）、围堰、涵闸、电杆、电线等基础设施的补偿；还以区住房和城乡建设局《关于某公司湿地退渔还湖未补偿设施情况报告函》中“属于某公司正常经营所需的投入，并非因保护湿地资源”为由，明确拒绝对木船、快艇、电缆、节制阀、电杆、手扶拖拉机等设施进行评估补偿。
    申请人认为：
    1、关于6公里石渣路（含1公里水泥路）、围堰、涵闸、电杆、电线等设施，是申请人为长期承包（2041年止）而进行基础设施的巨额投入，既然房屋能得到补偿，为何申请人的基础设施不能补偿？申请人愿意配合政府的湿地保护区的退渔还湖政策，但不能让申请人血本不归，邓南街对此损失不能故意遗漏；
    2、关于邓南街办事处拒绝对区域内的木船、快艇、电缆、节制阀、电杆、手扶拖拉机等设施进行评估补偿一事，首先，申请人并未收到区住房和城乡建设局《关于某公司湿地退渔还湖未补偿设施情况报告函》，而是邓南街办事处在本决定书中的转述，故该函对我没有约束力；其次，该函以“属于某公司正常经营所需的投入，并非因保护湿地资源”为由而拒赔的理由不能成立，《武汉市湿地自然保护区生态补偿资金管理办法》第四条明确规定，湿地生态补偿金对象是指在湿地自然保护区内开展非禁止性经营活动，出现下列情形的权益人：（一）因湿地保护需要，实行生态和清洁生产，生产经营活动受到限制的权益人；(二)在从事种植、养殖生产过程中，因遭受鸟类等野生动物取食而造成经济损失的权益人。
    申请人为依法承包所做的巨额投入完全符合该办法规定的权益人特征，且从该规定字义上不难理解：补偿条件是“生产经营活动受到限制”和“遭受鸟类等野生动物取食而造成经济损失”，而申请人是被政府废止与村委会的承包关系，所期待的利益和投入的损失更大，补偿条件更充分。
    3、法无禁止即合法，申请人为承包经营投资的基础设施和生产设施是客观存在的，现在，申请人响应政府号召退渔还湖、废止承包合同，投入的巨大损失应该补偿。
    综上所述，邓南街道办事处的《决定》侵犯了申请人的财产权，依法应予补偿，为维护自己的合法权益，根据我国行政复议法第六条第（六）、（十一）项之规定，特向贵府申请复议，请予支持申请人的复议请求。
    申请人为支持其请求，向本机关提交了下列证据：1、街道办事处《分类程序处理决定书》复印件；2、二次《承包合同》复印件；3、村委会《证明》复印件；4、《房屋评估报告》复印件。
    被申请人答复称：答复人对申请人的依法分类程序决定书事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。请求复议机关驳回申请人的复议申请。
    一、关于 2011年鞋尖村与某公司签订的30年承包合同问题。2023年8月3日，鞋尖村出示书面证明，此合同为伪造合同，根据如下：一是甲方王少群（时任村委会书记、主任）非本人签字，系他人伪造代签。二是鞋尖村从未就此合同召开村两委会，村民代表大会商议。三是鞋尖村未委托任何村干部与某公司就此合同商谈。二、关于渡泗湖湿地补偿问题。根据武政规【2016】17号文关于拆除湖泊渔业三网实施方案的通知和武经开【2016】44号文关于拆除湖泊渔业三网实施方案的通知，邓南街于2017年11月14日与李某某签订拆除渔业“三网”协议书，拆除其承包的5496亩水域面积的渔业“三网”，并一次性按每亩300元标准补偿其164.88万元，办公房屋及附属设施补偿58.4551万元。三、关于湿地补偿主体和政策解释界定问题。2017年邓南街道实施湿地补偿行为是受区职能部门委托进行的，后续因渡泗湖湿地改由区住房和城乡建设局管理，申请人何某户籍和居住地在纱帽街，现补偿和政策解释主体应为区住房和城乡建设局。2022年12月区住房和城乡建设局就渡泗湖湿地补偿问题回函邓南街道办事处，明确答复不合理的补偿要求不应得到支持。
    综上、答复人对申请人的依法分类程序决定书事实清楚，适用依据证据，程序合法，内容适当。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，请求复议机关驳回申请人的复议申请。
    被申请人为支持其请求，向本机关提交了下列证据：1、《2016年市农委关于进一步推进拆除江河围栏网等违规业司工作的紧急通知》复印件；2、《武汉经济技术开发区（汉南区）拆除渔业“三网”设施实施方案》复印件；3、《关于某公司湿地退渔还湖未补偿设施情况报告的回函》复印件；4、《关于解决拆除江河围网设施资金的请示》〈武经开农[2018]（1）号〉复印件。
    第三人意见：一 、基本情况：武湖湿地自然保护区是2008年1月由武汉市人民政府批复同意建立的市级湿地自然保护区（以下简称武湖湿地），根据职能划分，我单位为武湖湿地行政主管部门，负责保护区的日常管理工作。在日常管理过程中，我单位积极履职，不断加强武湖湿地的保护力度，实施一系列生态保护修复措施，湿地生态日趋向好。2022年10月28日，邓南街道信访办来函就《关于鞋尖村某公司湿地退渔还湖补偿设施核实情况的报告》（以下简称《报告》）征询我单位意见，我单位经认真研究出具了《关于某公司湿地退渔还湿未补偿设施情况报告的回函》（以下简称《回函》）。针对《报告》要求对申请人对其不在补偿范围内的生产经营设施予以补偿的诉求的合理性进行答复，我单位依据现有法律法规规定在《回函》中明确，首先我单位未与申请人发生任何民事行为，不存在承包经营关系，补偿金额和是否补偿的问题我单位不具有答复的行政和民事责任，其次我单位根据《武汉市湿地自然保护区生态补偿办法》（以下简称《办法》）的相关规定认为，《报告》中列出的木船、快艇、电缆、节制闸、电杆、手扶拖拉机等设施投入属于水产公司正常经营所需的投入，并非“因保护湿地资源”而受到的损失，该生产经营投入不属于补偿范围。且根据《办法》第六条“结合本市实际，在湿地自然保护区所在区人民政府制订生产经营活动退出计划后，对符合本办法规定条件的补偿对象，按照生产经营面积给予一定的资金补偿”的规定，湿地生态补偿是对补偿对象的生产经营面积给予一定的资金补偿，申请人所述相关生产经营设施不属于生产经营面积范围。基于此我单位依法函复被申请人《报告》中有关要求补偿的生产经营设施不符合《办法》规定的生态补偿对象。该回复具有法律依据，亦是我单位依据《办法》履行行业指导责任对邓南街道《报告》的回文，提出行业建议供邓南街道办参考，并不是对申请人的回复，对申请人的相关权益也不产生影响。二、关于申请人认为符合《办法》规定权益人特征问题的特别说明：
    1、根据《办法》第五条规定，湿地自然保护区生态补偿对象是指在湿地自然保护区内开展非禁止性生产经营活动的权益人；2、根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条“禁止任何人进入自然保护区的核心区。因科学研究的需要，必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，并经自然保护区管理机构批准”的规定，并结合《武汉市湿地自然保护区条例》第十八条“除原有居民外，禁止任何人进入保护区的核心区。确因科学研究需要必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的，应当事先向保护区管理机构提交申请和活动计划，并报设立该保护区的人民政府林业主管部门批准”的规定，申请人在核心区内开展的经营活动并非其认为的非禁止性经营活动，而是禁止性经营活动。因此，申请人不符合《办法》规定的权益人特征。综上所述，我单位作为行政第三人，同时作为林业行政主管部门，根据《办法》有关规定对武湖湿地自然保护区湿地生态补偿履行指导责任，提出指导建议，认为申请人对其所述生产经营设施要求补偿的诉求于法无据。该《回函》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，对申请人补偿权益不产生任何实际影响。出于法定行政管理责任和社会责任，特作出上述书面意见，供复议参考
    经审理查明：2023年3月23日，被申请人收到申请人反映在承包土地上建设的设施补偿问题（信访编号：LF420171202303238380），于2023年4月3日正式受理，2023年6月28日作出《关于何某信访事项的依法分类程序处理决定书》（以下简称“决定书”），决定书内容如下：“经查，鞋尖村于2004年与李某某、李某某签订渡泗湖区项目合同，将位于渡泗湖湿地区域的5496亩水域面积承包给二人经营，承包期限10年，承包总金额10000元，在承包期内，李某某、何某注册成立了湖北长龙渡泗湖绿色水产公司（2009年何某买断李某某的承包权），修建道路，购置渔船、围网等经营设施。2013年10月16日，武汉市人民政府印发《武汉市湿地自然保护区生态补偿暂行办法》（以下简称《办法》），要求减少和限制对湿地资源有影响的生产经营活动，保护和恢复生态系统功能。根据《办法》，街道于2017年11月14日与李某某签订拆除渔业“三网”协议书，拆除其承包的5496亩水域面积的渔业三网，并一次性按每亩300元标准补偿其164.88万元。自2014年起，市政府每年出资用于湿地生态补偿，李某某先后收到村级2014、2015年的生态补偿资金共30万元，您本人先后收到2016年、2017年的生态补偿金共30万元；由于2017年您与鞋尖村合同到期，后期的生态补偿金由相关责任部门拨付给鞋尖村委会。2022年10月8日上午，街道邀请区直相关部门、村委会与您本人召开关于您上访反映有关诉求情况专题协调研判工作会议。后街道向行业主管部门区住房和城乡建设局报告了关于某公司湿地退渔还湖未补偿设施情况，该局于2022年12月7日书面出具回函，《关于某公司湿地退渔还湖未补偿设施情况报告发回函》中列出的木船、快艇、电缆、节制阀、电杆、手扶拖拉机等设施属于某公司正常经营所需的投入，并非“因保护湿地资源”而受到的损失，该生产经营投入不属于补偿范围，该诉求于法无据。2023年4月24日，区直相关部门进一步对五湖湿地有关问题进行研判、与您本人协调，对有关诉求情况进行了协商。据此，您所反映的信访事项按照依法分类程序，属于涉法涉诉事项，经研究作出处理决定如下：如您对区住房和城乡建设局所认定的补偿主体和补偿范围具体行政行为不服，您有权依法提出行政复议或者直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼；如您对与鞋尖村所签订的合同解除有异议，依法有权向有管辖权的人民法院提起民事诉讼。如对本决定不服，请于收到本意见书之日起60日内提出行政复议，或者直接向汉南区人民法院依法提起行政诉讼。”申请人不服该决定，向本机关提起行政复议，复议过程中，被申请人邓南街道办事处答复称“根据武政规【2016】17号文关于拆除湖泊渔业“三网”实施方案的通知和武经开【2016】44号文关于拆除湖泊渔业“三网”实施方案的通知，邓南街于2017年11月14日与李某某签订拆除渔业“三网”协议书，拆除其承包的5496亩水域面积的渔业“三网”，并一次性按每亩300元标准补偿其164.88万元，办公房屋及附属设施补偿58.4551万元”此外，邓南街道办事处向区住建局区住房和城乡建设局出具的《关于鞋尖村某公司湿地退渔还湖未补偿生产设施核实情况的报告》载明“自2021年元月以来，某公司合伙人何某多次到我街道、鞋尖村反映五湖湿地退渔还湖补偿不到位的问题，要求对其投入的生产经营设施给予补偿……木船、塑胶船、快艇、电缆、预制电杆、节制闸、主排水闸、水泥船、地坪、水泥台、手扶拖拉机、柴油机、水泥路……”
    另查明，2016年10月10日，武汉开发区管委会（汉南区政府）印发武汉经济技术开发区（汉南区）拆除渔业“三网”设施实施方案的通知。该通知明确“为确保全区渔业‘三网’及违规业渔业业司‘迷魂阵’设施拆除工作的圆满完成，管委会（区政府）成立区渔业‘三网’设施拆除工作领导小组，由区分管领导任组长，成员由各街道及相关部门的负责人组成。领导小组下设办公室，在区农业局办公，具体负责渔业‘三网’及‘迷魂阵’设施拆除工作的组织协调、业务指导与检查督促。各相关街道作为渔业‘三网’设施拆除工作的主体……”
    认定上述事实有以下证据：
    1、被申请人作出的《关于何某信访事项的依法分类程序处理决定书》；2、《关于鞋尖村某公司湿地退渔还湖未补偿生产设施核实情况的报告》；3、《武汉市拆除湖泊渔业“三网”设施实施方案》；4、行政复议申请书及邮寄凭证。
    本机关认为：本案中，被申请人邓南街道办事处收到申请人信访件，申请人请求对其在承包土地上建设的设施予以补偿。对此问题，被申请人邓南街道办事处行政复议中答复称，街道办事处按照关于拆除湖泊渔业“三网”实施方案的通知和武经开【2016】44号文规定，对案涉房屋及附属物进行了补偿。而根据该文件规定，各相关街道系渔业“三网”设施拆除工作的主体。此外，被申请人邓南街道办事处虽辩称不具有补偿的法定职责，但并未提供相应证据予以证明。故，在申请人已经提供初步证据显示被申请人应当对申请人信访请求事项具有相应职责的情况下，被申请人所作出的案涉决定仅告知程序性权利，并未对该事项作出实质处理。因此，案涉决定所依据的事实不清、证据不足，依法应当予以撤销，被申请人应当对申请人信访请求事项重新作出处理。
    综上所述，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五规定，本机关决定：
    撤销被申请人作出的《关于何某信访事项的依法分类程序处理决定书》，责令被申请人对申请人要求补偿的信访事项在法定期限内重新作出处理并依法答复。
    申请人如对本决定不服，可自收到本决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。

                          武汉市汉南区人民政府

                 2023年10月16日