行政复议决定书（汉政复决字〔2024〕第4号）

申请人：某公司

申请人：何某

被申请人：武汉经济技术开发区（汉南区）邓南街道办事处

第三人：武汉经济技术开发区（汉南区）住房和城乡建设局

申请人不服被申请人于2023年11月7日作出的《关于何某信访事项的答复意见书》，于2023年11月21日向武汉市汉南区人民政府申请行政复议，本机关依法予以受理，本案现已审理终结。

申请人请求：1、撤销被申请人对申请人重新作出的《关于何某信访事项的答复意见书》；2、责令被申请人对经过被申请人实地勘测的渡泗湖湿地内的约6公里石渣路（含1公里水泥路）、围堰、涵闸、电杆、电缆等不动产设施及木船、快艇、节制阀、手扶拖拉机等动产设施进行评估补偿。

申请人称：一、我国《行政复议法》第二十八条第二项明确规定：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为。”本案中，被申请人重新作出的《关于何某信访事项的答复意见书》完全复制了原《关于何某信访事项的依法分类程序处理决定书》中的事实理由及处理结果，其重新作出的具体行政行为明显违法。二、重新作出的《关于何某信访事项的答复意见书》故意罔顾事实、避实就虚。一方面，被申请人在2023年5月24日向申请人作出的《关于何某反映其承包土地上建设的设施进行补偿的信访事项的处理意见书》明确承认：“2020 年按市区政府要求，在湿地从事养殖的经营户彻底退出养殖经营活动，李某、何某不能在渡泗湖水域从事养殖……”（见该意见书第2页第12行）；另一方面被申请人在重新作出的《关于何某信访事项的答复意见书》中却出尔反尔地只认可何某与某村的承包合同于2017年到期（见意见书第2页第3行）前者说明何某的承包期依合同约定至2041年止，2017 年拆除三网只是限制经营，而非终止合同，依市区政府文件，2020年底才是彻底退出养殖经营活动的期限（因为收获在年底）。三、继续错误地以申请人的诉请“于法无据”为由不予支持。首先，从行政程序上讲，被申请人作为行政执法机关，应当主动提供不予支持申请人诉求的法律依据，而不是反其道而行之的以申请人的诉求于法无据而不予支持，违反了行政程序的基本常识。其次，从法律依据和政策上讲：1、承包水域、滩涂从事养殖属于用益物权的范畴，《民法典》第三百二十七条规定，因不动产，或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依据本法第二百四十三条、第二百四十五条的规定获得相应补偿。该法第二百四十三条明确规定：为了公共利益的需要，可以征收集体所有的土地和组织、个人的不动产或动产，但应当足额支付……其他地上附作物和青苗的补偿费用； 2、2020 年 11 月24日武汉经济技术开发区（汉南区） 邓南街办事处《邓南街河湖“清四乱”工作实施方案》明确针对江河湖岸线违规构筑物、圩垸养殖、养殖户看守房、进行整治工作，制定了实施方案和统一的补偿标准。综上所述，作为行政机关，邓南街道办事处理应以身作则、模范执行政策和法律，自觉向人民群众展现政府的公信力，相反，其重新作出的《关于何某信访事项的答复意见书》明显违反了行政复议法、民法及自己依照上级文件制定的实施方案和补偿标准，该决定再次侵犯了申请人的财产权，依法应予撤销，为维护自己的合法权益，根据我国行政复议法第二十八条第二项、行政复议实施条例第四十九条第二项之规定，特向贵府申请复议，请予支持申请人的复议请求。

申请人为支持其请求，向本机关提交了下列证据：

1.街道办事处于2023年6月28日作出的《关于何某信访事项的依法分类程序处理决定书》及依照《行政复议决定书》于2023年11月7日重新作出的《关于何某信访事项的答复意见书》；2.二次《承包合同》；3.《房屋评估报告》；4.被申请人于2023年5月24作出的《关于何某反映其承包土地上建设的设施进行补偿的信访事项的处理意见书》。5.2020年11月24日武汉经济技术开发区（汉南区） 邓南街办事处《邓南街河湖“清四乱”工作实施方案》；6.汉政复决字【2023】第3号《行政复议决定书》。   

被申请人答复称：一、关于2011年某村与某公司签订的30年承包合同问题。2023年8月3日.某村出示书面证明，此合同为伪造合同，根据如下：一是甲方王某（时任村委会书记、主任）非本人签字，系他人伪造代签。二是某村从未就此合同召开村两委会、村民代表大会商议。三是某村未委托任何村干部与湖北某公司就此合同商谈。二、关于渡泗湖湿地补偿问题。根据武政规[2016]17号文关于拆除湖泊渔业三网实施方案的通知和武经开[2016]44号文关于拆除湖泊渔业三网实施方案的通知，邓南街于2017年11月14日与李某签订拆除渔业“三网”协议书，拆除其承包的5496亩水域面积的渔业“三网”，并一次性按每亩300元标准补偿其 164.88万元，办公房屋及附属设施补偿58.4551万元，2014—2017年湿地生态补偿60万元，其投入的生产经营设施费用市区文件内没有明确补偿。2020年，按市区政府要求，在湿地从事养殖的经营户彻底退出养殖经营活动，李某，何某不能在渡泗湖水域从事养殖，其要求对在承包期内投入的生产经营设施予以补偿，但2013年武汉市人民政府印发的《武汉市湿地自然保护区生态补偿暂行办法》里仅对涉及的湿地自然保护区按面积补贴，未明确在保护区内投入的生产经营设施费用实行补贴。三、关于湿地补偿主体和政策解释界定问题。2017年邓南街道实施湿地补偿行为是受区职能部门委托进行的，后续因渡泗湖湿地改由区住房和城乡局管理，申请人何某户籍和居住地在纱帽街，现补偿和政策解释主体应为区住房和城乡建设局。2022 年21月区住房和城乡建设局就渡泗湖湿地补偿问题回函邓南街道办事处，明确答复不合理的补偿要求不应得到支持。综上，答复人对申请人的依法分类程序决定书事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，请求复议机关驳回申请人的复议申请。

被申请人为支持其请求，向本机关提交了下列证据：

1.《2016年市农委关于进一步推进拆除江河围栏网等违规业司工作的紧急通知》；2.《武汉经济技术开发区（汉南区）拆除渔业“三网”设施实施方案》；3.《关于某公司湿地退渔还湖未补偿设施情况报告的回函》；4.《关于解决拆除江河围网设施资金的请示》〈武经开农[2018]（1）号〉复印件；5.《市人民政府关于批转武汉市拆除湖泊渔业三网设施实施方案的通知》；6.《关于某公司出示的2011年与某村签订的合同情况说明》。

经审理查明：

2023年3月23日，被申请人收到申请人反映在承包土地上建设的设施补偿问题（信访编号：LF420171202303238380）。2023年6月28日，被申请人作出《关于何某信访事项的依法分类程序处理决定书》，申请人不服该决定，于2023年7月19日向本机关申请行政复议，复议请求为：1、撤销被申请人对申请人作出的《关于何某信访事项的依法分类程序处理决定书》；2、请求裁决被申请人对决定书中遗漏的且经过被申请人实地勘测的渡泗湖湿地内的约6公里石渣路（含1公里水泥路）、围堰、涵闸、电杆、电线等进行评估并补偿；3、裁决被申请人对决定不予补偿的木船、快艇、电缆、节制阀、电杆、手扶拖拉机等设施进行评估补偿。2023年10月19日，本机关作出汉政复决字（2023）第3号《行政复议决定书》，决定撤销被申请人作出的《关于何某信访事项的依法分类程序处理决定书》，责令被申请人对申请人要求补偿的信访事项在法定期限内重新作出处理并依法答复。

2023年11月7日，被申请人向申请人重新作出了《关于何某信访事项的答复意见书》（以下简称“信访意见书”），内容如下：“何某同志（某公司）：2023年3月23日，街道收到您反映在承包土地上建设的设施补偿的问题（信访编号：LF420171202303238380）于2023年4月3日正式受理，您反映的信访事项问题，涉及我街职权范围。经查，某村于2004 年与李某、李某2签订渡泗湖区项目合同，将位于渡泗湖湿地区域的5496 亩水域面积承包给二人经营，承包期限10年，承包总金额 10000元，在承包期内，李某、何某注册成立了某公司（2009 年何某买断李华清的承包权），修建道路，购置渔船、围网等经营设施。2013年10月16日，武汉市人民政府印发《武汉市湿地自然保护区生态补偿暂行办法》（以下简称《办法》），要求减少和限制对湿地资源有影响的生产经营活动，保护和恢复生态系统功能。根据《办法》，街道于2017年11月14日与李某签订拆除渔业“三网”协议书，拆除其承包的5496亩水域面积的渔业“三网”，并一次性按每亩300元标准补偿其164.88万元。自2014年起，市政府每年出资用于湿地生态补偿，李某先后收到村级 2014、2015年的生态补偿资金共30万元，您本人先后收到 2016年2017年的生态补偿金共30万元；由于2017年您与某村合同到期，后期的生态补偿金由相关责任部门拨付给某村委会。2022年10月8日上午，街道邀请区直相关部门、村委会与您本人召开关于您上访反映有关诉求情况专题协调研判工作会议。后街道向行业主管部门区住房和城乡建设局报告了关于某公司湿地退渔还湖未补偿设施情况，该局于2022 年12月7日书面出具回函，《关于某公司湿地退渔还湖未补偿设施情况报告发回函》中列出的木船、快艇、电缆、节制阀、电杆、手扶拖拉机等设施属于某公司正常经营所需的投入，并非“因保护湿地资源”而受到的损失，该生产经营投入不属于补偿范围，为此我街信访办于 2023年6月28日对你的上访诉求予以答复，你向汉南区人民政府行政复议中心提出行政复议，区行政复议中心于2023年10月16日作出《行政复议决定书》汉政复决字（2023）第3号撤销我街作出的《关于何某信访事项的依法分类程序处理决定书》，责令被申请人对申请人要求补偿的信访事项在法定期限内重新作出处理并依法答复。为此我街信访办和区住建局对你的诉求进行再次研判，认为你的诉求于法无据不予支持。如对答复有异议，请于收到本答复书向汉南区人民法院提起诉讼，维护自己的权益。”申请人对意见书不服，特再次申请复议，复议请求：1、撤销被申请人对申请人重新作出的《关于何某信访事项的答复意见书》；2、责令被申请人对经过被申请人实地勘测的渡泗湖湿地内的约6公里石渣路（含1公里水泥路）、围堰、涵闸、电杆、电缆等不动产设施及木船、快艇、节制阀、手扶拖拉机等动产设施进行评估补偿。

另查明，2016年10月10日，武汉开发区管委会（汉南区政府）印发《武汉经济技术开发区 （汉南区） 拆除渔业“三网”设施实施方案的通知》（以下简称“通知”）。该通知明确：（一）加强组织领导。为确保全区渔业“三网”及违规渔业业司“迷魂阵”设施拆除工作的圆满完成，管委会 （区政府）成立区渔业“三网”设施拆除工作领导小组，由区分管领导任组长，成员由各街道及相关部门的负责人组成。领导小组下设办公室，在区农业局办公，具体负责渔业“三网”及“迷魂阵”设施拆除工作的组织协调、业务指导与检查督促。各相关街道作为渔业“三网”设施拆除工作的主体……

2017年11月14日，被申请人与湖北某公司法定代表人李某签订《拆除渔业“三网”协议书》，约定，李某拆除在武湖湿地水域5496亩，被申请人按每亩300元标准一次性补偿其164.88万元。

2020年11月24日，被申请人印发《邓南街河湖“清四乱”工作实施方案》（以下简称“实施方案”），该实施方案载明的“清四乱”工作的范围包括长江复兴洲、通顺河、唐林河、马影河。

现申请人不服被申请人作出的信访意见书向本机关申请行政复议。复议过程中，本机关于2023年12月27日召开听证，申请人在听证中陈述对信访意见书认定的事实中“合同于2017年到期”持有异议，对其他内容不持异议。2024年2月5日，本机关对申请人及被申请人进行补充调查，申请人明确表示补偿的事实依据为：申请人于农历2020年年底自案涉湿地退出养殖。

另在复议过程中，经本机关要求，被申请人向本机关提交《武湖湿地自然保护区保护委托协议》《武湖湿地生态补偿及管理保护协议》《湿地补偿领款单》《会议记录》《住建局》官网截图等湿地保护机关的文件；第三人向本机关提交了《关于建立汉南武湖区级湿地保护区的请示》《区人民政府关于同意建立汉南武湖区级湿地保护区的批复》等武湖湿地保护区设立的相关文件。据上述文件显示：2022年1月5日，武汉经济技术开发区（汉南区）自然资源和规划局（下称“区自规局”）与被申请人签订《武湖湿地自然保护区保护委托协议》，约定，区自规局将武湖湿地自然保护区有关工作委托给被申请人实施，其中协议“二、委托方的权利和义务（九）”明确“负责武湖湿地生态补偿金发放依据的核实、申请、兑现及使用监管”。

再查明，2020年3月13日，中共武汉市汉南区委员会发布武开【2020】6号文《武汉经济技术开发区（汉南区）区级机构改革实施方案》，方案决定将区农业局的渔船检验和监督管理职责划入第三人区住房和城乡建设局。2022年7月18日，武汉经济技术开发区工作委员会（汉南区）办公室发布武开办〔2022〕31号文《工委办公室、管委会办公室关于调整自然资源和规划局机构编制的通知》，决定内容为“将园林和林业相关职责由区自然资源和规划局调整至区住房和城乡建设局”。2023年1月6日，被申请人与第三人签订《武湖湿地生态补偿及管理保护协议》，双方就生态补偿发放事宜明确如下“一、本协议中生态补偿是指为保护和恢复湿地自然保护区的生态功能，对生产经营活动受限等而造成经济损失的权益人所给予的资金等方面的补偿。二、 坚持“谁受损、补偿谁”的原则，乙方统计生态补偿面积后报送甲方审定，甲方依据审定面积和上级确定的补偿标准向乙方所辖有关村委会拨付生态补偿资金……”。

2023年1月18日，中共武汉经开区工委（汉南区委）机构编制委员会发布《武汉经济技术开发区（汉南区）住房和城乡建设局所属事业单位机构编制方案的通知》武开编【2023】19号，其中第5项明确“……组建武汉经济技术开发区（汉南区）园林和林业管理中心……加挂武汉经济技术开发区（汉南区）武湖湿地管理中心……其主要职责和业务范围是：……负责全区……湿地等资源的管理、调查、监测与评价”。

认定上述事实有以下证据：1.复议决定书；2.被申请人于2023年11月7日重新作出的《关于何某信访事项的答复意见书》；3.武汉开发区管委会（汉南区政府）印发《武汉经济技术开发区 （汉南区） 拆除渔业“三网”设施实施方案的通知》；4.《拆除渔业“三网”协议书》；5.《邓南街河湖“清四乱”工作实施方案》；6.《武湖湿地自然保护区保护委托协议》《武湖湿地生态补偿及管理保护协议》；7.《湿地补偿领款单》；8.《会议记录》；9.《住建局》官网截图；10.《关于建立汉南武湖区级湿地保护区的请示》；11.《区人民政府关于同意建立汉南武湖区级湿地保护区的批复》；12.武开【2020】6号文《武汉经济技术开发区（汉南区）区级机构改革实施方案》；13.《工委办公室、管委会办公室关于调整自然资源和规划局机构编制的通知》（武开办〔2022〕31号）；14.《关于印发武汉经济技术开发区（汉南区）住房和城乡建设局所属事业单位机构编制方案》的通知（武开编【2023】19号）；15.《关于建立汉南武湖区级湿地保护区的请示》（汉林字〔2006〕3号）；16.《区人民政府关于同意建立汉南武湖区级湿地保护区的批复》（汉政【2006】20号）；17.《汉南区人民政府关于建立汉南武湖湿地（市级）湿地保护区的请示》（汉政文【2006】10号）；18.《关于成立“武汉市汉南区武湖湿地自然保护区管理局”的请示》；19.《关于同意设立武汉市汉南区武湖湿地自然保护区管理处的批复》；20.《武汉市汉南武湖自然保护区评审意见》；21.《市人民政府关于同意建立江夏区上涉湖等3个市级湿地自然保护区的批复》（武政【2008】6号）。

本机关认为，本案争议的焦点为：1、被申请人是否具有作出的案涉《政府信息公开答复书》的权限以及该《政府信息公开答复书》认定事实是否清楚、证据是否充分。2、被申请人是否具有对申请人请求事项的补偿职责。

一、关于被申请人是否具有作出案涉《政府信息公开答复书》的权限以及该《政府信息公开答复书》认定事实是否清楚、证据是否充分的问题

《武汉市人民政府关于印发武汉市湿地自然保护区生态补偿办法的通知》武政规〔2021〕20号第十一条规定， 湿地生态补偿工作由市、区林业主管部门负责具体组织实施。市、区林业主管部门负责全市湿地生态补偿指导协调工作，组织建立湿地生态补偿考核机制，组织开展湿地资源动态监测与评价，推进实施湿地生态补偿工作。同时，根据区自规局与被申请人签订《武湖湿地自然保护区保护委托协议》，区自规局将武湖湿地自然保护区的补偿工作委托给被申请人实施。而根据武开办〔2022〕31号规定，“将园林和林业相关职责由区自然资源和规划局调整至区住房和城乡建设局”。在此之后，被申请人也与第三人签订了《武湖湿地生态补偿及管理保护协议》，约定第三人负责审定被申请人报送的武湖湿地生态补偿面积。由此可知，区自规局作为林业主管部门的职责已经划转至第三人区住房和城乡建设局。对此，第三人区住房和城乡建设局的部门职责文件也可以印证。因此，第三人区住房和城乡建设局作为林业主管部门，负责案涉武湖湿地的补偿工作。

本案中，申请人基于武湖湿地退养的事实要求被申请人对其相关生产设施进行补偿。对此，被申请人在作出的信访意见书中明确表示“不予支持”。该意见书对申请人的实体权利作出了处理。但是，根据前述规定，第三人区住房和城乡建设局作为林业主管部门，负责案涉武湖湿地的补偿工作，而被申请人非林业主管部门，不具有作出是否补偿决定的权限。因此，被申请人作出的不予补偿决定的信访意见书超越了自身职权范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第（四）项规定，该意见书应被撤销。

二、被申请人是否具有对申请人请求事项的补偿职责的问题

如前文所述，被申请人非林业主管部门，不具有案涉湿地退养补偿的法定职责。对于申请人请求被申请人对其生产设施补偿的复议请求，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条“行政复议机关受理申请人认为被申请人不履行法定职责的行政复议申请后，发现被申请人没有相应法定职责……决定驳回申请人的行政复议请求”之规定，本机关不予支持。至于申请人要求对其湿地退养的相关生产设施进行补偿的事项，其可向林业主管部门另行主张。

综上所述，被申请人于2023年11月7日作出的《关于何某信访事项的答复意见书》超越职权范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第（四）项之规定，本机关决定：撤销被申请人于2023年11月7日作出的《关于何某信访事项的答复意见书》，责令被申请人在法定期限内重新作出处理并依法答复。

申请人如对本决定不服，可以自接到行政复议决定书之日起十五日内依法向人民法院提起行政诉讼。 

                   武汉市汉南区人民政府

2024年2月7日